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政府引導基金是指由一個國家或地區(qū)以政府財政預算資金設立的、用以引導社會資本投向政府規(guī)劃的目標領域的一個財政支出工具。政府引導基金的本質是財政支出工具，形式是政府投資與民間投資合作，目的是放大財政支出效果。
作為政府財政支出工具組合籃子中的一個，政府引導基金首先應服務于宏觀經濟增長、物價總水平穩(wěn)定、充分就業(yè)和國際收支平衡等政府公共財政目標的實現。
早在2011年8月17日，《新興產業(yè)創(chuàng)投計劃參股創(chuàng)業(yè)投資基金管理暫行辦法》就明確提出：中央財政參股基金集中投資于節(jié)能環(huán)保、信息、生物與新醫(yī)藥、新能源、新材料、航空航天、海洋、現金裝備制造、新能源汽車、高技術服務業(yè)戰(zhàn)略性新興產業(yè)和高新技術改造提升傳統(tǒng)產業(yè)領域。
為了實現政府設定的公共財政目標，引導基金自然就需要事先設定一些政策性要求，包括投資的行業(yè)投向、階段投向和區(qū)域投向要求，投資進度要求，對于單筆投資金額和單個項目累計投資金額，關聯(lián)交易的約束以及不允許對外貸款、擔保等限制性或禁止性規(guī)定。
政府引導基金引入“負面清單”管理，不得投資二級市場股票、期貨、房地產、證券投資基金等。
在明確政府引導基金投資方向和領域的同時，管理辦法也給出了投資的“負面清單”，共有七大業(yè)務領域“禁止入內”。
投資業(yè)務“禁區(qū)”包括：
從事融資擔保以外的擔保、抵押、委托貸款等業(yè)務;
投資二級市場股票、期貨、房地產、證券投資基金、評級AAA以下的企業(yè)債、信托產品、非保本型理財產品、保險計劃及其他金融衍生品;
向任何第三方提供贊助、捐贈(經批準的公益性捐贈除外);
吸收或變相吸收存款，或向第三方提供貸款和資金拆借;
進行承擔無限連帶責任的對外投資;
發(fā)行信托或集合理財產品募集資金;
其他國家法律法規(guī)禁止從事的業(yè)務。
政府引導基金的投資限制作為前置性條件自然會對引導基金參股子基金的投資組合構造構成實質性約束，使得子基金管理必須在投資回報和政策要求上取得平衡。客觀上講，這種平衡與社會出資人對基金商業(yè)性投資回報的追求肯定會不一致。
那社會出資人在這種情況下為什么還愿意與政府引導基金進行合作呢？
主要原因有兩點：
一是引導基金要求投向的領域一般是社會出資人獨自投資要承擔較大風險的領域，從而產生了“市場失靈”。在這種情況下，引導基金與社會出資人共同投資相當于為社會出資人分擔了風險，在投資行業(yè)競爭日趨激烈的情況下，這種風險分擔在一定程度上對社會出資人會產生吸引力；
二是政府引導基金通常會對社會出資人做出一定的讓利，比如引導基金只要求按一定資金成本率收回投資本息，超過部分全部或部分讓利給社會出資人等。也就是說，引導基金在為社會出資人分擔風險的同時，還在一定程度上對其進行了收益補償。從這個角度上講，政府引導基金的投資限制必須有度，要兼顧社會出資人對商業(yè)性投資回報的訴求，在滿足政策性要求的前提下，引導基金管理人和相關主管部門不應干預子基金管理的投資決策，從而避免因彌補“市場失靈”而導致“政府失靈”
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